Wie umgehen mit der Forderung nach einem Paritätsgesetz?

In der aktuellen Ausnahmesituation unseres Landes scheinen Themen, die noch vor wenigen Wochen zentral und wichtig waren, in den Hintergrund zu rücken. Das ist beim Klimawandel nicht anders als beim Paritätsgesetz. Beide Themen sind gute Beispiele dafür, wie sehr Dinge zusammenhängen und gerade in diesen Krisenzeiten dringender Beachtung und weiterer Bearbeitung, einschließlich der notwendigen Diskurse dazu, bedürfen.

So sind zum Beispiel die Folgen von weniger Straßen- und Flugverkehr allenthalben sichtbar und spürbar. Es wird diskutiert, ob nicht die hohe Feinstaubbelastung in einigen Regionen – die durch den Verkehr mit verursacht wird – ein Grund für besonders schwer verlaufende Covid-19-Erkrankungen ist.

Es zeichnen sich Rückschritte auf dem ohnehin immer noch steinigen Weg der Gleichstellung der Geschlechter ab, denn die Corona-Pandemie trifft Frauen anders als Männer. Frauen sind häufiger in den Dienstleistungsberufen beschäftigt, die derzeit unter besonderem Druck stehen: in den medizinischen und sozialen Berufen, im Handel. Frauen tragen auch unter den Bedingungen des Shutdowns und erst recht danach die Hauptlast der Betreuung und Versorgung der Kinder. Sie arbeiten häufiger in Teilzeit und sie verdienen weniger, trotz sogenannter systemrelevanter Berufe. Frauen werden vermutlich auch diejenigen sein, die in der nächsten Zeit zugunsten der Kinderbetreuung auf ihre Jobs verzichten, Jobs verlieren oder Einschnitte in Karriere und Entlohnung hinnehmen (müssen).

Mit Parität gegen den Rollback?

Nach der letzten Bundestagswahl, 100 Jahre nach Einführung des Frauenwahlrechts, ist der Anteil von Frauen im Bundestag gesunken, auf knapp 31 Prozent, so viel wie zuletzt in den 1990er Jahren. Ist es ein Zufall, dass Parteien wie die neoliberale FDP, die eine Frauenquote kategorisch ablehnt, auf einen Männeranteil von 77,5 Prozent ihrer Bundestagsmandate kommt? Ist es Zufall, dass die AfD, ebenfalls vehemente Gegnerin einer Frauenquote, 88,3 Prozent ihrer Mandate durch Männer besetzt hat?

Doch der Reihe nach.

Man kann die Einführung eines Paritätsgesetzes auf verschiedenen Ebenen diskutieren:

  1. Selbstverständlich müssen wir eine juristische Debatte führen, ob und wenn ja in welcher rechtlichen Weise ein solches Gesetz/solche Gesetze so beschlossen wird/werden.
  2. Dringender scheint mir – vor allem auch nach der Lektüre zahlreicher juristischer und populärwissenschaftlicher oder journalistischer Artikel, Stellungnahmen, Kommentaren dazu –, über das gesellschaftliche Ziel solcher gesetzlicher Regelungen zu diskutieren.
  3. Und wir müssen miteinander diskutieren, wie verbindlich politische Ziele sein sollen. Haben wir ein gemeinsames Verständnis darüber, dass ein Ziel auch dergestalt rechtlich umzusetzen ist, dass Rechtssicherheit, Verbindlichkeit und Durchsetzbarkeit garantiert sind, wenn ein solches Ziel politisch gewollt ist?

Diese drei Komplexe hängen nicht zwingend miteinander zusammen, werden aber häufig in den Debatten vermischt.

Passt Parität zum Grundgesetz?

Beginnen wir mit den rechtlichen Fragen. Die sind schnell erklärt.

Es gilt rechtlich, sich zu überlegen, ob ein Paritätsgesetz

  • mit verbindlichen Regelungen oder
  • mit Soll-Vorschriften ausgestaltet werden soll (also ohne eine Sanktion oder Durchsetzbarkeit) oder
  • ob lediglich eine Zielbestimmung definiert wird.

Dabei ist vorab festzuhalten, dass eine Verfassungsänderung selbst, die vorschreibt, dass das Parlament zur Hälfte aus Frauen und zur Hälfte aus Männern besteht, jedenfalls nicht verfassungswidrig ist. Wenn diese in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt werden, stellt dies keinen Verstoß gegen die Ewigkeitsklausel des Artikel 79 Absatz 3 GG dar und auch nicht gegen Artikel 20 Absatz 2 GG, der die Staatsgewalt dem Volke zuweist. Das klingt selbstverständlich. Ist es aber nicht, denn wir diskutieren gerade nicht über eine solche Verfassungsnorm, da eine solche im Politischen nicht selbstverständlich scheint – sondern wir diskutieren über einzelne Gesetze auf unterschiedlichen Ebenen.

Man kann, so wird es derzeit in vielen Bundesländern und in Parteien diskutiert, auch das Wahlrecht verändern, um praktische Regelungen zu normieren. Dabei könnte man zum Beispiel die Zulassung von Wahllisten davon abhängig machen,

  • dass sich entweder abwechselnd eine Frau und ein Mann auf den Wahllisten finden oder
  • dass innerhalb einer bestimmten Anzahl von Listenplätzen ein Quorum definiert wird bzw. ein Anteil eines bestimmten Geschlechts erreicht werden muss.

Gegen ein solches Vorgehen könnte Art. 38 Absatz 1 GG stehen: Böte eine solche Neuregelung noch die Gewähr eine freien und vor allem gleichen Wahl? Auch wenn nicht die Wahl selbst betroffen wäre: Die Wahlorganisation, also das Wahlvorschlagsrecht, ist jedenfalls betroffen. Differenzierungen im Wahlrecht, auch der Wahlgleichheit, sind nicht grundsätzlich ausgeschlossen, bedürfen aber einiger Begründung. Hier wäre das zum Beispiel der Bezug zum passiven Wahlrecht von Frauen, der darzulegen ist. Die mangelnde Berücksichtigung könnte zur Benachteiligung führen. Die neu einzuführende Differenzierung durch Parität stärkt demgegenüber jedenfalls die Allgemeinheit der Wahl, denn durch die Wahlen soll sich die Bevölkerung insgesamt abbilden, also alle Deutschen.

Gegen Parität wird weiter Art. 21 Absatz 1 Satz 2 GG vorgebracht, Paritätsvorschriften seien ein Verstoß gegen die Parteienautonomie. Parteien dürfen sich nicht nur frei gründen, sie dürfen sich auch selbst organisieren. Jedoch ist die Organisation von Wahlen gesetzlich im Bundeswahlgesetz und in den Landeswahlgesetzen geregelt und damit den Parteien entzogen. Es handelt sich dabei also nicht um den absolut geschützten Kernbereich der Parteienautonomie.

Und schließlich wird regelmäßig Art. 3 Absatz 3 Satz 1 GG vorgetragen: das Diskriminierungsverbot. Argument ist hier, dass bei Parität ja nicht jede*r Kandidat*in für jeden Listenplatz kandidieren könne. Doch gibt es noch Art. 3 Absatz 2 GG: das Gleichstellungsgebot. Schon das Bundesverfassungsgericht hat darauf hingewiesen, dass ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot durchaus aufgrund der Durchsetzung des Gleichstellungsgebots gerechtfertigt sein kann.

Es ist eine intensive Güterabwägung vorzunehmen, um die möglichen Einschränkungen zu rechtfertigen.

Dabei hilft die Prüfung der Verhältnismäßigkeit: die angestrebte Regelung muss geeignet, erforderlich und angemessen sein.

Die Einführung von Parität ist unzweifelhaft geeignet, dem Gleichstellungsgebot als objektiver Wertentscheidung des Grundgesetzes Rechnung zu tragen. Bei der Erforderlichkeit kommt es auf die konkrete Ausgestaltung der Regelung an. Es muss sich mit zur Verfügung stehenden Alternativen auseinandergesetzt werden. So bestünde zum Beispiel die Möglichkeit, statt quotierten Wahllisten nach Geschlechtern getrennte Wahllisten vorzulegen. Und schließlich wäre die Angemessenheit einer Regelung nur dann in Zweifel zu ziehen, wenn die Quotierung zu einer übermäßigen Einschränkung der betroffenen Grundsätze des Wahlrechts führen würde. Dass Einschränkungen zulässig sind, zeigt sich an der Fünfprozenthürde und an gebundenen Listen.

Neben der Auseinandersetzung mit den konkreten Grundrechten müssen weitere Aspekte überlegt werden.

So hat das Bundesverfassungsgericht zum Personenstandsrecht entschieden, dass Personen, die sich dauerhaft weder dem einen noch dem anderen Geschlecht zuordnen wollen oder können, die gleichen Grundrechte wie allen anderen haben und vor Diskriminierung zu schützen sind. Doch hierfür lassen sich Lösungen finden, entweder auf eigenen Listen oder in der selbst gewählten Zuordnung.

Eine weitere Herausforderung ist die Frage der Gewährleistung von Parität bei den Direktmandaten: Eine paritätische Veränderung der Listenwahl hilft nur bedingt, wenn viele Direktmandate gewonnen werden und so die Listen am Ende gar keine Rolle (mehr) spielen.

Hier gibt es diverse Modelle, an dieser Stelle sei auf die Vorschläge der SPD Niedersachsen beispielhaft verwiesen. In den Vorschlägen werden das „Paritätische Wahlkreismodell“ und das „Ausgleichsmodell“ herangezogen.

Im Wahlkreismodell werden die Wahlkreise insgesamt reduziert und je zwei quotierte Direktmandate vergeben. Die Kandidat*innen könnten dann entweder

  • unabhängig von den Parteilisten gewählt werden (3 Stimmen: Frau, Mann, Liste) oder
  • die Direktmandate werden als paritätisch besetzte Duos aufgestellt (2 Stimmen: Duo und eine Liste).

Im Ausgleichsmodell geht es ohne Wahlkreisreduzierung, da folgt der Listeneinzug den Direktmandaten, was heißt: Erzielt eine Partei mehr männlich besetzte Direktmandate, ziehen so viele Frauen über die Liste der Partei ein, bis das Verhältnis wieder ausgeglichen ist.

Es ist demnach festzuhalten, dass auch konkrete Paritätsgesetze durchaus verfassungsrechtlich gebotenen Anforderungen genügen können und es bei den Überlegungen zur diskriminierungsfreien Gestaltung und Sicherstellung auch von paritätischen Direktmandaten Vorschläge gibt, die verfassungsrechtlich zulässig und umsetzbar sind.

Wenn es rechtlich also durchaus möglich ist, warum finden sich bisher in Deutschland nur vereinzelt Paritätsgesetze?

Passt Parität zu unserer Gesellschaft?

Was ist das Ziel eines Paritätsgesetzes? Die Antwort auf diese Frage scheint einfach, denn ich habe oben bei der verfassungsrechtlichen Prüfung des Diskriminierungsverbots das in Artikel 3 Abs. 3 GG normierte Gleichstellungsgebot bereits  angesprochen. Liest man Aufsätze und Artikel zur Frage des Ob und Wie eines Paritätsgesetzes, ist Gleichstellung in der Regel das zuerst  benannte Ziel.

Hier beginnt dann eine vordergründig gleichstellungspolitische Debatte, die entlang der Linien läuft, die wir aus Quotendiskussionen kennen:

Diese Argumentation ist so alt wie die Diskussion um Frauenrechte selbst: Wenn Gliederungen, die Wahllisten aufstellen, in ihren Strukturen männlich dominiert werden, werden Männer bevorzugt. Das sei seit langem vielfach empirisch nachgewiesen. Parität heißt Macht abgeben – und nicht nur Macht teilen. Und wer will schon freiwillig Macht abgeben?

Hier folgt meist das Gegenargument, dass Frauen sich doch aufstellen lassen könnten – auch in großer Zahl -, wenn sie wollten, aber sie wollen ja nicht: „Diese Haltung ist reichlich bequem, zumindest dann, wenn man die eigene Gruppe hinreichend repräsentiert findet“, erklärt denn auch Prof. Dr. Maria Wersig, die Vorsitzende des Deutschen Juristinnenbundes.

Hinzuzukommen scheint, dass Frauen oft weniger bereit sind, sich in Zirkeln, die bisher männlich dominiert – nein!, sozialisiert – sind, einzubringen. Männer verhalten sich in Strukturen mit hohem Männeranteil anders als in gemischtgeschlechtlichen oder in frauendominierten Strukturen. Das gilt für Frauen entsprechend. Und gerade weil wir das wissen, ist es so wichtig, Frauen einen gleichberechtigten Zugang zu Mandaten und gleichberechtigte Teilhabe an Entscheidungen zu ermöglichen.

Was vergibt sich die männliche Bevölkerung, wenn sie den Horizont erweitert, weil sie die weibliche Perspektive mit einbezieht? Selbst wenn argumentiert wird, (die) eine „weibliche Perspektive gäbe es nicht, es gehe hierbei nicht um Mann oder Frau, sondern um Interessenvertretung – die tagtägliche Lebenspraxis zeigt, dass Frauen auf der politischen Ebene durchaus (auch) andere Interessen haben (können) und vertreten wollen.

Natürlich sollen Personen mit Mandat die Belange des „ganzen Volkes“ im Blick haben. Das gilt auch für Männer. Hier sind wir dann beim Thema gleiche Repräsentanz. Kommt bei der Fragen nach Repräsentanz auf die Repräsentanz von Identitäten oder von Interessen an?

Und falls ersteres: Was genau sind denn solche Identitäten? Hier wird zum Beispiel unterschieden zwischen einer „allgemeinen Identität als Bürger (und) (…) den verschiedenen partikularen Identitäten, die wir daneben auch noch haben (als Mann oder Frau, als Anhänger einer bestimmten Religionsgemeinschaft, als Angehöriger einer Berufsgruppe oder einer sozialen Schicht, als Fahrer eines Dieselautos etc.)“. Die (biologische!) Eigenschaft Frau zu sein, wird als „Klientelismus“ bezeichnet, der letztlich „(…) bei den Geschlechtern prinzipiell nicht anders (ist) als bei den Dieselfahrern.“

Aber es war doch schon immer so!

Das muss man argumentativ erst einmal schaffen: Der sprachliche – und schon per se nicht die Geschlechter berücksichtigende – Ausdruck Bürger legitimiert sogleich ex post und ex ante die überwiegende Machtausübung durch die Männer. Der Bürgerbegriff ist jedoch entstanden, als Frauen ganz überwiegend jeglicher Zugang zu gesellschaftlicher, sozialer und wirtschaftlicher Teilhabe verwehrt wurde. Das zeigt, wessen Geistes Kind in manchem Manne noch wohnt. Es wird sich als Mann wie selbstverständlich zugeschrieben, natürlich objektiv, für Frauen mit entscheiden zu können. Oder, um es geschlechtsneutral auszudrücken: Die eine Hälfte der Bevölkerung entscheidet natürlich auch für die andere Hälfte mit.

Das ist keine einzelne Position einer verirrten Männerseele, denn die Forderungen nach Gendergerechtigkeit seien zum Beispiel auch deswegen schon abzuweisen, weil es einfach mehr Männer als Frauen gibt: „Wie soll das jemals etwas werden mit der Parität, wenn sie schon bei den Neugeborenen nicht funktioniert? Wie sollen irgendwann einmal alle Positionen in Politik und Verwaltung, Wirtschaft und Wissenschaft, Kultur und Medien genau 50:50 zwischen Männern und Frauen verteilt sein, wenn es schon bei der Geburt ungerecht zugeht? Denn es werden mehr Jungen geboren als Mädchen“, wobei „mehr“ gerade einmal zwei Prozent meint. Und: „So ist es seit Jahrhunderten.“

Die aus Repräsentanz legitim erhobene Forderung nach Teilhabe wird mittels scheinbarer  Fakten illegitimiert und – vermeintlich biologisch – abgewehrt.

Dagegen scheint das Argument, dass „Frauen schließlich nur ein Drittel der (jeweiligen) Parteimitglieder stellen“ schon fast wieder intelligent – aber nur solange, bis jemand, der gern Vorsitzender der CDU werden möchte, nicht nur dieses Argument vorträgt, sondern noch eines draufsetzt: „Eine verpflichtende Parität halte ich rechtlich für fragwürdig, denn das wäre dann eben nicht nur eine Bevorzugung der Frauen, sondern auch eine Diskriminierung der Männer„. Das virtuelle Gelächter in den sozialen Medien ob dieser Gerechtigkeitsvorstellung (= Männer seien schon dann benachteiligt, wenn sie in gleicher Zahl/gleichem Anteil wie Frauen berücksichtigt werden) war groß.

Entscheidend für die Repräsentanz des Volkes ist der jeweilige Anteil von Bürger*innen, nicht der Frauen- oder Männeranteil in einer Partei. Ein geringer Frauenanteil einer Partei zeigt lediglich, wie unattraktiv diese Partei für Frauen ist.

Repräsentanz und damit Teilhabe wird von einer nicht ganz kleinen und – darauf kommt es an – politisch wichtigen Gruppe innerhalb der Männer also definiert als etwas, was an bestimmte, natürlich durch diese Gruppe definierte Voraussetzungen gebunden ist. Dass Teilhabe jederman (mit nur einem „n“!) als uneingeschränktes Recht zusteht, ist eben nicht selbstverständlich.

Andere Länder sind da weiter, wenn auch nur einen kleinen Schritt.

Wie es bei unseren Nachbarn läuft

So gilt seit dem Jahr 2000 in Frankreich das „Gesetz über den gleichen Zugang von Frauen und Männern zu Wahlmandaten und auf Wahl beruhenden Ämtern“. Es gilt für fast alle Wahlen. Dieses Gesetz beruht auf der französischen Verfassung, die in Artikel 3 Satz 5 festschreibt: „Das Gesetz fördert den gleichen Zugang von Frauen und Männern zu den Wahlmandaten und –ämtern.“

Frankreich unterscheidet die Paritätsvorgaben danach, ob eine Partei eine Wahlliste mit mehreren Kandidat*innen aufstellt (Verhältniswahl) oder pro Wahlkreis nur eine Person aufgestellt wird (Mehrheitswahl).

Bei allen Verhältniswahlen darf die Abweichung zwischen der Anzahl weiblicher und männlicher Kandidat*innen auf jeder Liste nicht höher als ein Prozentpunkt sein. Es gilt grundsätzlich das Reißverschlussprinzip. Für Gemeinderatswahlen gilt die Parität erst ab einer bestimmten Mindestgröße der Gemeinden und zudem eine auf jeweils sechs Kandidat*innen bezogene Parität.

Bei Mehrheitswahlen sind zur Parität „nur Parteien, die in mindestens 50 Wahlkreisen, verteilt auf mindestens 30 Départements, antreten. Bei diesen Parteien darf die Differenz zwischen weiblichen und männlichen Kandidaten lediglich zwei Prozent, bezogen auf alle Wahlkreise, betragen.“

Werden die Vorschriften nicht eingehalten, werden die Listen nicht zur Wahl angenommen oder es drohen empfindliche Einbußen bei der staatlichen Parteienfinanzierung.

In der Praxis hat Frankreich 48 Prozent Frauenanteil in der Nationalversammlung und Frauen treffen gleichberechtigt parlamentarische Entscheidungen. Es gibt, zählt man Präsident Macron mit, gleich viele Ministerinnen wie Minister, ähnlich ist es bei beigeordneten Minister*innen und Staatssekretär*innen. Allerdings sind auch in Frankreich „die üblichen“ Ressorts durch Männer geführt: Premier, Innen, Außen, Wirtschaft und Haushalt. Unzufriedenheit mit dem Paritätsgesetz ist dennoch auch in Frankreich vorhanden, es gibt Kandidatinnen auf den Listen, die nicht eine Stimme erhalten haben. Es zeigt sich, dass ein Paritätsgesetz nur ein Baustein auf dem Weg zu mehr gleicher Teilhabe und Gleichstellung der Geschlechter ist.

Auch ohne Paritätsgesetz zeigt sich in deutschen Kabinetten ähnliches: Es gibt nur zwei Ministerpräsidentinnen in 16 Ländern (immerhin eine Kanzlerin), die Innenressorts werden ausschließlich von männlichen Ministern geführt, auch die Finanz- und Wirtschaftsressorts werden überwiegend von Männern geleitet, gleiches gilt für die Leitung der Staatskanzleien oder das Bundeskanzleramt, Männer überwiegen in den Funktionen der beamteten Staatssekretäre deutlich. Frauen führen dagegen zahlenmäßig in den ihnen geschlechterbedingt zugeschriebenen Domänen Soziales und Bildung.

Gespannt kann man sein auf die Erfahrungen in Mexiko. Von der Welt weitestgehend unbemerkt, hat Mexiko im Mai 2019 Parität verfassungsrechtlich festgeschrieben, sie gilt für alle Staatsorgane (Legislative, Exekutive und Judikative) und die autonomen staatlichen Institutionen.

Und wie nun damit umgehen?

Augenfällig gibt es beim Thema Parität eine Diskrepanz zwischen dem, was von Teilen der Politik politisch behauptet und gefordert wird, und dem, was man dann bereit ist, zu dessen Umsetzung zu tun.

Als Juristin ist mir wenig einleuchtend, warum man nicht das, was man politisch fordert, auch in Normen gießen kann. Normen definieren den Rahmen unseres Zusammenlebens, sie sind die ordnende Hand. Sie sind vor allem überprüfbar: politisch und rechtlich. Sie schaffen Transparenz. Sind sie verbindlich, sind Normen justiziabel. Das ist zunächst konfliktlösend.

Vielleicht ist das die Messlatte politischer Ernsthaftigkeit: Bin ich bereit, meine konkrete politische Forderung auch rechtlich auszugestalten und sie sodann verbindlich niederzulegen?

Es zeigt sich, dass die Frage nach einem Paritätsgesetz keine ist, die an der Verfassung, am Grundgesetz scheitern wird. Dies lässt sich durch Gestaltung lösen.

Vielmehr muss weiter gerungen werden um die Frage: Wie viel Teilhabe und Repräsentanz gesteht die Gesellschaft wem zu? Dabei ist sehr hilfreich, was immer öfter auch getan wird: Aufzeigen, wo denn Teilhabe oder Repräsentanz nicht funktionieren. Was sind die Daten und Fakten zur Repräsentanz? Transparenz ist ein wichtiger und vielleicht sogar der zentrale Punkt.

Das Thema Gleichstellung ist  dabei nur das vordergründige. Natürlich müssen wir Frauen den Männern erklären, warum unsere Teilhabe so wichtig und richtig ist: Was sind die Vorteile von Parität? Mit „Jetzt wird’s nach 100 Jahren mal Zeit!“ überzeugen wir am Ende die Männer, die heute der Parität skeptisch gegenüberstehen und deren Macht wir wollen, nicht.

Parität ist primär kein Instrument zur Durchsetzung von Gendergerechtigkeit, sondern sie ist zuallererst ein Instrument für eine bessere politische Repräsentation!

Es geht um gleichmäßige Repräsentanz, zugunsten gleicher Machtteilhabe, zugunsten verbesserter gesetzgeberischer Entscheidungen. Und zwar weil Frauen daran beteiligt werden und nicht wegen! Frauen sind Teil dieses Volkes, sie sind Bürgerinnen. Sie wollen in Zahl und Interessenvielfalt – unabhängig vom Geschlecht – genauso repräsentiert werden wie Männer. Dass dies auch der Gleichstellung von Frauen dient, ist – wenn es denn zutrifft – ein positiver weiterer Effekt. Ein Paritätsgesetz dient dem Abbau von Diskriminierungen und zeigt Wertschätzung gegenüber allen Bürger*innen. Denn auf ihre Repräsentanz in den Herzkammern der Demokratie kommt es an, bei jeder Entscheidung.

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